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Décembre 2010 | n° 288 | Interculturalité : quelles avancées ?
Des Rapports et des politiques
Bruno Vinikas Imprimer Réagir
Le rapport des Assises de l’interculturalité n’est pas un météore tombé de nulle part; il s’inscrit dans un champ déjà travaillé par le Commissariat royal à la politique des immigrés (1989-1993) puis par la Commission du dialogue interculturel (2004-2005). Ces trois grands rendez-vous ont posé des diagnostics et des recommandations dans des contextes politiques en mutation que nous rappelle Bruno Vinikas, en «témoin historique» des enjeux de l’immigration, puisqu’il s’en occupe depuis les années 1980.
Dans les années 1980, le regard sur l’immigration s’est modifié dans un contexte où, de manière générale, les idéologies néolibérales se sont largement développées, tandis que les idéologies sociales démocrates d’un état redistributeur perdaient du terrain. C’est l’ère de Reagan et de Thatcher. En Belgique, des gouvernements de centre-droit, avec les chrétiens et les libéraux, sont au pouvoir.
 
Les années noires de l’immigration
 
La conjoncture politique des années 1980 ne peut se comprendre sans tenir compte des deux crises économiques qui ont précédé. En 1973 et en 1980, deux chocs pétroliers successifs débouchent sur une lourde récession et le développement d’un chômage massif. Alors que, jusqu’au début des années 1970, la Belgique connaissait un quasi plein emploi qui avait d’ailleurs justifié l’appel à la main-d’œuvre étrangère, le pays est donc passé de 100 000 à 600 000 chômeurs en quelques années, essentiellement dans les secteurs industriels, employant une main-d’œuvre peu qualifiée, notamment étrangère. Ce chômage massif fragilise la Belgique au point de vue des finances publiques, mais pose également la question de la pertinence de garder les immigrés dont on pouvait croire qu’ils n’étaient plus travailleurs. Cette vision était fondamentalement incorrecte car, en réalité, seuls de 20 à 30 % d’entre eux avaient perdu leur emploi.
 
Une situation socioéconomique fortement dégradée laisse ainsi le terrain libre non seulement à l’expression d’attitudes politiques xénophobes, mais aussi à une légitimation de cette xénophobie.
 
Des courants xénophobes émergent, particulièrement en région bruxelloise avec ce qu’on a appelé à l’époque le “nolsisme”. Roger Nols, bourgmestre libéral de Schaerbeek, surfe sur un racisme latent et pousse l’ensemble des acteurs politiques à une circonspection face au phénomène. Un événement qui est plus qu’un incident illustre cette ambiance: suite à une provocation du bourgmestre de Schaerbeek de ne plus inscrire sur le registre des étrangers les nouveaux arrivants dans sa commune, ce qui était illégal, le ministre libéral de la Justice Jean Gol a voulu régulariser cette situation en en faisant une pratique légale, bien que sous certaines conditions. En 1985, il fait voter une loi comprenant notamment des mesures limitatives sur les possibilités de regroupement familial et d’autres mesures qui permettent à certaines communes de ne plus inscrire de nouveaux arrivants sous certaines conditions et après autorisation par arrêté royal. Finalement, six communes acceptent l’application de cette loi, soit Schaerbeek et cinq communes dirigées par des bourgmestres socialistes. C’est dire à quel point ils étaient tétanisés: les socialistes pensaient que leurs électeurs ne comprendraient pas le rejet d’une loi qui permettrait de résoudre les problèmes liés à l’immigration!
La xénophobie paraît se développer spécifiquement à l’encontre des immigrés marocains et turcs. Je voudrais souligner que régnait alors, mais aussi encore aujourd’hui, une idée très ancrée selon laquelle la xénophobie en Belgique ne s’est développée qu’avec les immigrations extra européennes, alors qu’en fait, toutes les immigrations précédentes, notamment l’italienne, en ont été victimes. Je rappelle, à cet égard, une chanson xénophobe, visiblement dirigée contre les Italiens, qui passait à la RTB. Cette chanson s’intitulait “À la moutouelle”, se moquant d’un certain Luigi qui écrivait à son cousin en Sicile, l’encourageant à venir en Belgique pour y profiter de l’argent de la mutuelle et des allocations familiales.
 
Débats politiques à Bruxelles
 
À cette époque, le monde politique estime que les enjeux de l’immigration ne se posent qu’à Bruxelles. Sur ce dossier, la Wallonie ne serait pas concernée, ni la Flandre qui comptait à l’époque peu d’immigrés. Le débat s’est alors cristallisé sur une question à la fois symbolique et politique: le droit de vote des étrangers aux élections communales. Des mouvements progressistes comme le MRAX ou la FGTB avaient déjà tranché en faveur de l’intégration et donc en faveur du vote. En revanche, il n’en n’était pas question au sein du parti socialiste. Des responsables politiques comme Philippe Moureaux et Charles Picqué sont opposés au droit de vote des étrangers parce qu’ils estimaient qu’ils ne pouvaient pas aller en porte-à-faux par rapport à leur électorat. Ce débat demeure si vif que Moureaux et Picqué incitent à organiser un congrès du PS bruxellois sur cette question en 1987, lequel s’est achevé sur une motion finale portant sur deux points: contre le droit de vote, et pour la création, au niveau de Bruxelles d’un commissariat qui étudierait les problèmes socioéconomiques en lien avec l’immigration.
 
À ce moment, le Parti socialiste est dans l’opposition. Mais des élections anticipées auront lieu en décembre 1987. Après six mois de discussion, le gouvernement Martens-Moureaux est formé, avec les sociaux-chrétiens et les socialistes. La déclaration gouvernementale reprend la proposition du PS bruxellois et prévoit de nommer un commissaire à la politique des immigrés à la Région bruxelloise. Le projet tarde à se mettre en place en raison des différentes péripéties de la réforme de l’État, et notamment de la création de la Région bruxelloise. Entretemps, les élections communales d’octobre 1988 avaient fait apparaître l’émergence significative du Vlaams Blok en Flandre [1], révélant que l’immigration n’était pas une question purement bruxelloise. Aussi le gouvernement transforme la proposition d’un commissaire pour Bruxelles, et décide de nommer deux Commissaires royaux “chargés d’analyser et de définir une politique des immigrés dans le respect des compétences de chaque entité fédérale et fédérée, en portant un accent prioritaire aux questions de l’emploi, de logement et d’enseignement” c’est-à-dire trois compétences fédérées.
 
La Belgique étant ce qu’elle est, il a fallu nommer en effet deux commissaires. Les Flamands choisissent Paula D’Hondt (CVP), ancienne secrétaire d’État des PTT puis ministre des Travaux publics. Du côté francophone, suite à une initiative du Bureau national de la FGTB, le PS décide de proposer mon nom. C’est ainsi qu’en mars 1989, le Commissariat royal à la politique des immigrés est lancé pour une période de quatre ans.
 
“Ils vont rester”
 
Un gouvernement de centre gauche a donc cru important de changer la perspective de la question des immigrés en lui donnant un traitement positif, insistant beaucoup plus sur l’aspect socioéconomique que culturel.
 
Il s’agit sur le plan politique d’un véritable changement de perspective par rapport aux années précédentes, caractérisé par deux messages. Le premier s’adresse à la population belge et leur dit, parlant des immigrés : “Ils vont rester!”; le second, s’adressant à ces mêmes immigrés, dit: “Vous allez rester!”. Le message du politique est dès lors très clair: expliquer à la population belge que c’est l’État qui a appelé les immigrés, en Belgique, qu’ils s’y sont investis, leurs familles les ayant rejoints. Le terme “immigrés” perd donc son sens; on les appellera désormais une “minorité”, à traiter comme des gens qui s’installent définitivement sur notre territoire. Dans cette perspective, le ministre de l’Emploi et du Travail de l’époque Luc Van den Brande (CVP) prend une décision symbolique de supprimer la prime au retour destinée aux chômeurs étrangers de longue durée.
 
On ne parle pas encore de dialogue interculturel mais bien d’intégration. Au Commissariat, nous menons une réflexion sur la définition de l’intégration, qui, par la suite, est restée une référence classique. Cette réflexion a été alimentée notamment par le travail du Conseil consultatif des immigrés auprès de la Communauté française  (CCICF) créé en 1981 dont Bruno Ducoli et moi-même étions les vice-présidents. Ce Conseil a constitué un véritable laboratoire de constats et de propositions. Épinglons au passage que, dans son chapitre consacré à l’évolution des politiques d’intégration, le Rapport final de la Commission du dialogue interculturel l’évoque en ces termes: “[Le CCICF] insista sur le caractère structurel de l’immigration en Belgique. Dès lors, inspirant en cela la pensée du futur Commissariat royal à la politique de l’immigration, avait-il prôné le développement d’une politique de l’intégration prenant en compte une double dimension: l’insertion sociale dans la société d’accueil pour favoriser l’égalité des chances, d’une part, la reconnaissance des identités culturelles dans une perspective interculturelle, d’autre part” [2]. Dans cet extrait, le rédacteur relève à juste titre que les réflexions menées dans ce Conseil consultatif ont ultérieurement inspiré le Commissariat royal.
 
L’intégration selon trois niveaux
 
La définition du Commissariat royal sur l’intégration distingue trois niveaux. 1/Le niveau des valeurs et principes protégés par la notion “d’ordre public” et, par conséquent, juridiquement contraignants. 2/ Le niveau de certains principes sociaux fondamentaux sur lesquels il existerait un accord implicite de la majorité autochtone. 3/ Le niveau des expressions culturelles nombreuses qui ne compromettent ni l’ordre public, ni les principes sociaux de base du pays d’accueil.
Le premier niveau vise l’ensemble des lois et règlements obligatoires pour tous les habitants de ce pays, belges et étrangers, sur lequel il ne saurait être dérogé en faveur de quiconque. Ce niveau est facile à définir et à se construire, tout comme le troisième qui prévoit de donner la possibilité aux identités culturelles de s’épanouir, pour autant qu’elles ne contreviennent pas aux deux premiers niveaux. C’est le deuxième niveau qui pose et continue à poser problème. Extrait du rapport du Commissariat daté de novembre 1989: “L’intégration: une politique de longue haleine”: “Le deuxième niveau est plus délicat mais pas moins important. Existe-t-il des “principes sociaux fondamentaux” acceptés de manière générale par la majorité autochtone en tant qu’acquis et valeurs fondamentaux - bien qu’ils ne soient pas toujours transposés dans la pratique- et qui inspirent à certains moments l’élaboration de nouvelles législations? Le Commissariat royal répond par l’affirmative à cette question. Ainsi, selon le Commissariat royal, la concrétisation sociale de l’émancipation de la femme relève de la pensée occidentale moderne; de même la réciprocité équivalente entre les différentes idéologies (aucune idéologie n’ayant la possibilité de sanctionner ses membres du fait qu’ils changent d’idéologie) relève les acquis structurant la pensée et la praxis occidentale moderne. Le fait que le pays d’accueil n’a pas encore concrétisé ses acquis et valeurs dans tous les domaines, ou ne les concrétise pas toujours de manière cohérente, n’implique pas que les minorités nouvellement visées aient le droit d’y déroger de façon illimitée. Le problème réside dans le fait que ces “principes fondamentaux” ne figurent pas nécessairement dans la législation du pays d’accueil. Se pose, dès lors, avec acuité, la question de savoir si le pays d’accueil a le droit d’exiger de minorités ethniques venant s’établir dans notre société avec une éducation culturelle différente le respect de telles valeurs, et cette question est d’autant plus pressante que les “cadres” de ces minorités voudraient fixer leurs modèles de socialisation par le truchement du pays d’accueil.”
 
Les nuances importantes exprimées par ce texte de 1989 sont toujours d’actualité. Par la suite, j’étais arrivé à une réflexion personnelle: au lieu de s’interroger pour savoir si le pays d’accueil a le droit d’exiger de minorités ethniques, venant s’établir dans notre société avec une éducation culturelle différente, le respect de telles valeurs, il faudrait que notre société s’organise pour promouvoir ces valeurs, c’est-à-dire en valorisant l’intérêt des allochtones à adopter ces notions fondamentales, sans en brandir l’obligation.
 
Par ailleurs, nos rapports successifs mentionneront prudemment la participation des immigrés; ce n’est qu’à la fin de notre mission que nous appellerons à oser leur participation politique.
 
Le socioéconomique au cœur des enjeux
 
Au-delà des développements de type théorique et le traitement de certaines questions culturelles, l’essentiel du travail du Commissariat royal avait trait à des questions socio économiques : nationalité, emploi, logement, enseignement, santé, médias. En particulier, en matière d’emploi, nous nous sommes très vite penchés sur les problèmes de discrimination. Et c’est sans étonnement que ces mêmes matières sont apparues comme essentielles tant dans les travaux de la Commission du Dialogue interculturel (2005) que dans ceux des récentes Assises de l’Interculturalité (2010).
 
Pourtant, nous avons été interpellés sur une question qui nous paraissait moins centrale au départ, à savoir la place de l’islam dans les processus d’intégration des nouveaux concitoyens d’origine extra européenne. Et il faut bien constater qu’aussi bien pour la Commission du Dialogue que pour les Assises, l’attention médiatique et politique s’est également focalisée sur cette question. En 1974, pour des raisons plus géopolitiques que sociologiques, l’islam avait acquis en Belgique le statut de culte reconnu. Mais contrairement à la situation des autres cultes reconnus, l’État belge n’avait toujours pas, quinze années plus tard, d’interlocuteur représentatif en face de lui notamment pour des questions telles que la nomination des professeurs de religion, d’agréation de servants du culte et d’entretien de lieux du culte. Faute de mieux, à titre transitoire, c’était le directeur du Centre islamique et culturel du Cinquantenaire, envoyé par le gouvernement saoudien, qui détenait le pouvoir de désigner les professeurs de religion musulmane dans l’enseignement public. Ce qui posait incontestablement un problème.
 
De surcroît, la première affaire du voile à l’école éclate en octobre 1989 à Molenbeek. Le problème de la représentation de l’islam en tant que culte devient ainsi urgent à traiter. La difficulté était que, d’une part, il n’était pas possible pour l’État belge de désigner lui-même son interlocuteur indépendant du culte musulman mais que, d’autre part, un tel interlocuteur ne pouvait pas apparaître spontanément au départ d’un culte non encore organisé. Après de nombreuses consultations, nous avons avancé une proposition originale par rapport aux tentatives précédentes: un processus démocratique où les fidèles élisent leurs représentants.
 
Cette proposition n’a pas été accueillie avec enthousiasme par le monde politique et il aura fallu une dizaine d’années pour qu’elle reçoive un début d’exécution. Et il faut bien dire que la situation actuelle de l’Exécutif-Chef du culte musulman est loin d’être satisfaisante.
 
Cet épisode montre en tous cas que les mentalités avaient évolué pour traiter les questions socioéconomiques, mais demeuraient très frileuses sur les sujets sensibles touchant à la religion et à la visibilité culturelle.
 
Où en sommes-nous vingt ans plus tard?
 
La société continue à débattre sur ses principes sociaux fondamentaux. Quels sont-ils? Quel est le degré d’adhésion de la population autochtone? Dans quelle mesure sommes-nous unanimes par rapport au sujet ? Dans quelle mesure pouvons-nous les imposer aux minorités? C’est sur ces questions que notre société a buté, avec en plus aujourd’hui tout ce qui touche au religieux.
 
Pourtant il n’en n’a pas toujours été ainsi. Je voudrais rappeler ici les événements liés aux affaires de pédocriminalité qui secouent le pays dans les années 1990. Une des familles victimes est la famille Benaïssa qui a perdu sa petite fille Loubna. Le martyre des Benaïssa est intégré dans le martyre des autres familles. Nabela, la sœur aînée de Loubna, devient, derrière son voile, une figure emblématique, au même titre que les autres parents.
 
C’est lors des funérailles publiques de Loubna, dans les immenses tentes dressées où toute la classe politique belge est présente, que le droit de vote des étrangers au niveau communal vient enfin à l’agenda [3]! La ferveur et la compassion collective voient alors l’islam sous un autre jour: l’islam du brave père de famille. Pendant une brève période, les musulmans vont bénéficier d’une dédramatisation de leur religion.
 
Puis les crispations reviennent. Septembre 2001 fait du mal. L’amalgame terrorisme-islam reprend vigueur. On voit des intégristes partout! Les jeunes filles qui portent le voile n’affirmeraient pas seulement l’expression de leur identité, mais aussi un prosélytisme et une intolérable violation de la neutralité de l’espace public.
Depuis lors, la société n’est pas sortie de cette crispation; au contraire même. En trente ans, nous observons pourtant que l’immigration s’est renforcée sur tous les plans dans la société, avec des évolutions remarquables. La jeunesse, dans toute sa diversité culturelle, qui caractérise tellement Bruxelles, est, contrairement à certains stéréotypes, de mieux en mieux instruite. Des médecins, avocats, ingénieurs, fonctionnaires, commerçants, cadres de l’associatif, hommes et femmes politiques, etc., issus de l’immigration font partie de notre quotidien.
 
Pourtant,  aujourd’hui, certains parlent d’échec d’intégration ou d’échec de politique d’intégration. Déclarer qu’il y a un échec de l’intégration est une pensée politiquement marquée à droite, et qui n’est heureusement pas portée par tout le corps social ni politique. Cependant le danger de la cristallisation sur l’islam pourrait conduire à une généralisation de cette pensée. Beaucoup reste à faire et c’est vrai que la pauvreté touche préférentiellement les minorités, sans compter les problèmes d’enseignement, d’emploi, de soins de santé et de logement qui sont loin d’être résolus. Malgré tout, nous avons l’impression de pouvoir avancer. Ce qui retient, c’est cette crispation sur l’islam et le débat de la neutralité dans l’espace public qui ne sont pas examinés de manière sereine, et qui se focalisent sur les seuls musulmans.
 
Les Assises de l’Interculturalité
 
Les Assises font l’objet de plusieurs articles détaillés dans ce même numéro de l’Agenda interculturel. Mais je voudrais apporter deux commentaires à leur résultat.
Tout d’abord exprimer la fierté que j’éprouve au nom du CBAI pour le rôle qu’y a joué  Christine Kulakowski, d’abord appelée à siéger dans le Comité de pilotage, à titre personnel bien sûr, mais avec son expertise de Directrice du CBAI et, ensuite, désignée par ses pairs comme coprésidente du Comité. Conjointement avec sa collègue Marie-Claire Foblets, elle a pu mener à bien sa tâche de conduire leur Comité à rédiger et adopter un rapport final dont le résultat était loin d’être gagné d’avance.
 
Ensuite, exprimer mon vif intérêt pour ce rapport final qui est parvenu à produire des analyses et des propositions précises, univoques et équilibrées, y compris sur des questions sensibles. J’ose espérer que ces propositions contribueront à faire évoluer positivement les questions qu’elles traitent, même si le réalisme m’incite à penser que les embûches et les chausse-trappes risquent encore d’encombrer souvent le cheminement de l’interculturalité belge.
 
Bruno Vinikas est président du CBAI, ancien Commissaire royal à la Politique des immigrés
 
Notes
[1] Le Vlaams Blok récolte 17,7 % des voix à Anvers où il y recueille 10 sièges. S’étant présenté dans 53 municipalités, il décrochera au total 27 mandats de conseillers communaux.
[2] Rapport final de la Commission du dialogue interculturel, remis au ministre de l’Égalité des chances, de l’Intégration et de l’Interculturalité Christian Dupont, mai 2005, p. 100.
[3] Le 8 octobre 2006 marquera l’histoire du suffrage universel belge. Pour la première fois ce jour-là, des citoyens non ressortissants de l’Union européenne ont voté aux élections communales en vertu de la loi de 2004.