De opleidingsplicht in een context van uitbreiding van de doelgroep van het inburgeringstraject.
Analyse van een transitie
Onderzoeksrapport 2024
Dit onderzoek spitste zich toe op de evaluatie van de impact van twee, in 2022 in werking getreden hervormingen op de BAPA’s: de opleidingsplicht voor de niet-Europese nieuwkomers (juni) en de uitbreiding van de doelgroep met buitenlandse personen die een verblijfstitel van meer dan 3 jaar hebben (november). Om die wetgevende transitie te onderzoeken, hebben we de analyse in tweeën gesplitst: enerzijds de analyse van de inwerkingtreding van de opleidingsplicht en de doeltreffendheid ervan voor het verminderen van de non-take-up en, anderzijds, de analyse van de gecombineerde impact van die dubbele wetswijziging op de bestaande BAPA’s. We herhalen hier de belangrijkste resultaten van die dubbele analyse, waarvoor een grote waaier aan kwantitatieve en kwalitatieve gegevens werden gebruikt. Die gegevens werden verzameld in 2023 en 2024.
1. Opleidingsplicht: een ‘doeltreffende’, maar niet geheel efficiënte voorziening
Als we de doelstelling bekijken van de opleidingsplicht, namelijk om komaf te maken met de verschillende vormen van non-take-up die bestonden vóór de inwerkingtreding, moeten we vaststellen dat de opleidingsplicht heeft bewezen in zekere mate doeltreffend te zijn. Terwijl de BAPA’s begin 2024 80% van de prioritaire doelgroep onthaalden (tegenover 20% voor BON), wordt de impact van die maatregel op de take-up-stijging bij de nieuwkomers – verplicht als rechthebbende – in de BAPA’s geraamd op +75%. Die, weliswaar aanzienlijke, toename op zich heeft de voorziening niet in gevaar gebracht vermits de prioritaire doelgroep begin 2023 gemiddeld een derde van de maximale capaciteit van de BAPA’s (actieve dossiers) vertegenwoordigt. Zelfs in de BAPA waarop de prioritaire doelgroep het meest een beroep doet, is een derde van de plaatsen medio 2024 nog beschikbaar voor de niet-prioritaire doelgroep.
De opleidingsplicht heeft bijgedragen tot een betere toegankelijkheid van de voorziening voor de nieuwkomers door eerst in te werken op de onvrijwillige non-take-up. Uit de enquête bij de begunstigden blijkt immers dat ze een antwoord is op situaties van non-take-up door een gebrek aan informatie en/of het ontbreken van een voorstel. Vóór de opleidingsplicht was de voorziening onvoldoende zichtbaar en leesbaar door een ongelijke doorverwijzing van de plaatselijke administraties (Dienst bevolking, Dienst vreemdelingen en OCMW) naar de BAPA’s. De gemeenten in de eerste kroon, die dichter bij de BAPA’s liggen, verwezen systematischer door naar de voorziening – met name door de dwang die uitging van de door andere voorzieningen geëiste ‘bewijzen van sociale integratie’ -, terwijl die van de verder gelegen en welstellender tweede kroon veeleer naar hun lokale structuren doorverwezen of het aanbod gewoon niet kenden. De voorziening heeft dus de verdienste dat ze een ‘verborgen verplichting’ zichtbaar maakt en een gelijke behandeling nastreeft.
De opleidingsplicht heeft ook een invloed op de non-take-up door niet-aanvragen, ongeacht of die wordt ondergaan (door een ontoegankelijkheid) en/of zelfgekozen is (door gebrek aan nood of bezwaren tegen het aanbod). De opleidingsplicht speelt immers in op de verplichtingen en sociale logica’s die de doelgroep van de voorziening verwijderen, zoals administratieve en materiële armoede, genderongelijkheid en -geweld, ‘communautaire’ dynamieken, enz. Daarnaast trekt ze ook, niet zonder frustraties, een doelgroep aan met beperktere noden (bv. talenkennis, economische integratie, enz.) en/of die eenvoudigweg tegen het aanbod gekant zijn (sociale onderscheiding, wantrouwen in instellingen, enz.). Die frustraties kunnen trouwens sterker worden wanneer een gevoel van onrechtvaardigheid ontstaat ten aanzien van sommige vrijstellingsvoorwaarden.
Meer dan twee jaar na haar inwerkingtreding worstelt de opleidingsplicht nog steeds met uitdagingen inzake efficiëntie en coherentie. Ondanks recente verbeteringen is de rol van de gemeenten in het opsporen, informeren en opvolgen van de prioritaire doelgroep nog steeds ontoereikend. Die disfuncties zijn zowel het gevolg van moeilijkheden met de technische (applicatie Bruwelcome) en wetgevende (uitvoeringsbesluiten) aspecten van de voorziening als met communicatieproblemen, zowel naar de begunstigden toe (ontbrekende, trage en ontoereikende informatie), als tussen de betrokken actoren (interface Bruwelcome – APA).
Bovendien volstond de kennisgeving van de opleidingsplicht niet om het traject leesbaarder te maken voor de begunstigden, zoals blijkt uit het systematische beroep op het sociale netwerk (familie, vrienden, kennissen, enz.) om de voorziening te begrijpen en de operatoren te selecteren. Die onleesbaarheid kan trouwens worden versterkt door een gebrek aan coördinatie in de promotie van de twee gelijkwaardige organisatoren (BAPA’s-Vivalis en BON-AII). En die onleesbaarheid blijft aanhouden gedurende het hele traject, met name wat betreft de opschortingsmodaliteiten, die nochtans cruciaal zijn om in te spelen op de toegankelijkheidsproblemen van de prioritaire doelgroep.
2. Impact op de BAPA’s: verlies van efficiëntie en doeltreffendheid, ondanks de inspanningen
De wetswijzigingen hadden een dubbele impact op de organisatie van de BAPA’s: enerzijds intensere stromen, en anderzijds een diversere doelgroep.
Terwijl de BAPA’s in 2022 gemiddeld 500 begunstigden per kwartaal onthaalden, is die stroom vanaf 2023 verdrievoudigd tot ongeveer 1500 toelatingen per kwartaal. Hoewel de voorziening werd voorbereid door de opening van een derde BAPA (6000 plaatsen in 2024) heeft die massale stijging geleid tot een progressieve verzadiging, die zich vertaalt in de invoering van wachtlijsten vanaf eind 2023. Simultaan daarmee hebben de opleidingsplicht en de uitbreiding van de doelgroep geleid tot heterogenere profielen bij de doelgroep, zowel op sociologisch vlak – met een stijging van hoger geschoolde en Franstalige begunstigden – als op administratief vlak, met een toenemende diversiteit van de soorten van take-up. Die pluraliteit weerspiegelt in fine een brede waaier aan behoeften en motivaties.
Ondanks de inspanningen van de BAPA’s om het beheer van de stromen op hun niveau te optimaliseren en daarmee hun efficiëntie te handhaven, heeft de globale doeltreffendheid van de voorziening te lijden onder die conjunctuur. We beschrijven hieronder vier belangrijke tekortkomingen waarvan we vinden dat ze elkaar versterken.
De wetswijzigingen hebben de uitdagingen inzake toegankelijkheid hertekend, die een andere vorm aannemen naargelang het gaat om de prioritaire dan wel de niet-prioritaire doelgroep.
Bij de prioritaire doelgroep worden de factoren die de ‘vrijwillige’ non-take-up konden verklaren, onder de opleidingsplicht omgezet in moeilijkheden om de opleiding te volgen. Die houden hoofdzakelijk verband met familiale, professionele en gezondheidseisen, die elkaar vaak onderling beïnvloeden. Terwijl vóór de opleidingsplicht nieuwkomers de take-up van het traject en het volgen van de verschillende opleidingen planden op ‘kalme’ momenten van hun vestigingstraject (tussen twee opleidingen en/of jobs, tijdens het ouderschapsverlof, tijdens ziekteverlof of na een depressieve periode, enz.), kan het instant karakter en de eis van de ‘verplichte’ take-up het volgen van opleidingen bemoeilijken, in het bijzonder voor vrouwen in gezinshereniging en/of met een job.
De institutionele antwoorden op die gebrekkige toegankelijkheid, die eigen is aan een verplichting, hebben een aantal beperkingen aangetoond: terwijl de flexibiliteit van de lesroosters nog onvoldoende ontwikkeld was begin 2024, blijven de opschortingsvoorwaarden strikt en vaak miskend. Maar vooral de opschortingslogica wordt in vraag gesteld, zowel door de begunstigden als door de werknemers van de BAPA’s: er is tegelijkertijd een concrete onmogelijkheid – ontoegankelijkheidsfactoren die niet bijzonder veel zullen evolueren – en een subjectieve onmogelijkheid – het idee van een ‘zwaard van Damocles’ in het vestigingstraject – om de opleiding later te volgen. Men mag niet vergeten dat de ontoegankelijkheid vaak verband houdt met de inschakeling in het arbeidscircuit.
Bij de niet-prioritaire doelgroep wordt wel degelijk een uitsluiting – a priori tijdelijk – vastgesteld door de verzadiging van de voorziening. De overbevolking van de voorziening schommelt in 2024 tussen 110% en 120%, en treft uitsluitend de niet-prioritaire doelgroep, met een uitsluitingsgraad van 23% in mei 2024. Die non-take-up van het aanbod is des te nadeliger omdat die ‘niet-prioritaire’ doelgroepen er zelden ‘vrijwillig’ gebruik van maken, maar vaak ertoe gedwongen worden door andere voorzieningen of voorschrijvende instellingen: het bewijs van een inburgeringsinspanning in het kader van de verlenging van de verblijfstitel (gemeenten), het bewijs van integratie in het kader van het GPMI (OCMW), of de bewijzen van sociale en taalintegratie in het kader van de nationaliteit. Die situatie kan aldus leiden tot administratieve en sociale complicaties voor die doelgroep.
Hoewel dit uitsluitingspercentage theoretisch zal dalen – de meerderheid van de niet-prioritaire doelgroep moet het inburgeringstraject op termijn volgen – zal het in 2025 nog constant blijven vermits er wachtlijsten zijn en de trajecttermijnen langer worden (concentratie en inertie van de begunstigden met de hoogste noden).
Hoewel de opleidingsplicht de non-take-up van nieuwkomers heeft helpen terugdringen, heeft ze in een context van uitbreiding van de doelgroep, tot nieuwe toegankelijkheidsproblemen geleid, zowel voor de prioritaire als voor de niet-prioritaire doelgroepen. De noden van die laatsten kunnen trouwens groter zijn dan die van sommige prioritaire personen.
De verzadiging en de hoge en constante stroom van toelatingen hebben een grote impact op de werklast van de sociaal begeleiders, wat in fine gevolgen heeft voor de kwaliteit van het aanbod. In 2023 beheerde een sociaal begeleider gemiddeld 148 actieve dossiers, met pieken van soms meer dan 200 dossiers. Door die overbelasting is er veel minder tijd voor een echte begeleiding op maat, waarbij wordt geluisterd, vragen worden beantwoord en problemen van de begunstigden worden opgelost. Buiten de inschrijvingen in de BAPA (overeenkomst), de sociale balans en taalbalans, de organisatie van de modules ‘Rechten & Plichten’, het beheer van de inschrijvingen voor opleidingen en de afgifte van de veelvuldige attesten – die trouwens explosief toegenomen zijn met de wetswijzigingen -, is de tijd die wordt besteed aan de begunstigden drastisch ingekort. Dit komt onder andere tot uiting in:
Hoewel de sociale begeleiding de hoeksteen was voor het handhaven van een nabijheidsrelatie met de begunstigden, blijkt uiteindelijk dat de wetswijzigingen die nabijheid sterk verminderd hebben. Dat tekort verzwakt de capaciteit van de voorziening om een aangepaste opvolging te bieden en de specifieke noden van de doelgroepen doeltreffend in te vullen.
De gevolgen van de intensivering en de diversificatie van de doelgroepen voor de efficiëntie en de doeltreffendheid van de sociale begeleiding werden verergerd door een gebrek aan interne coherentie van de voorziening. En die overbelasting van de sociaal begeleiders heeft dan weer een impact op de interne coherentie van de voorziening.
Het gebrek aan informatie, en zelfs misinformatie van de gemeenten over de voorwaarden van de opleidingsplicht vergroten de werklast van de sociaal begeleiders. Om te beginnen leidt het gebrek aan informatie aan het loket over de inhoud van het aanbod, de modaliteiten (bv. termijnen) en vooral de vrijstellings- en opschortingsvoorwaarden tot angst en frustratie bij de prioritaire doelgroep, die moet worden gerustgesteld en verbeterd op het moment van de inschrijving. Daar komen nog de niet-opsporingen en niet-vrijstellingen bij, die verschillende uitwisselingen a posteriori tussen de gemeenten, de BAPA’s en de administratie met zich meebrengen. Vervolgens is er de systematische doorverwijzing van buitenlandse personen naar de BAPA’s – zonder zelfs te informeren en de andere voorwaarden die de sociale integratie in het kader van de toegang tot de nationaliteit bewijzen, te controleren. Heel wat personen bieden zich aan bij de BAPA’s terwijl ze bijvoorbeeld al een beroepsopleiding hebben gevolgd (400u). Die screening van de voorwaarden – zowel voor de vrijstelling van de opleidingsplicht als voor de toegang tot de nationaliteit – is niet alleen cruciaal om de druk op de BAPA’s te verlichten maar ook een bijkomende last voor de BAPA’s.
Die overbelasting voor de sociaal begeleiders heeft niet enkel een impact op de logistiek van de trajecten van de begunstigden, maar ook op de ‘holistische’ aard van het aanbod.
In die context van verzadiging moeten de maatschappelijk werkers eerst de rol van logisticus spelen om de efficiëntie van de voorziening te handhaven, door de inschrijving voor de modules van de opleidingen te beheren, vóór ze de functie van sociaal begeleiders kunnen vervullen. Met een dergelijke werklast is het niet altijd mogelijk om de herinneringen op D-10 vóór het begin van de opleidingen en de inschrijvingen voor de volgende modules van de taalrichting te doen, wat in fine gevolgen kan hebben voor de duur van het traject en de vestiging van de begunstigden. In dat opzicht zou de opmaak van de taalbalansen, waarvoor de sociaal begeleiders niet altijd de vereiste vaardigheden hebben, alsook de organisatie van de taaltrajecten kunnen worden uitbesteed aan een bekwame operator, zoals het geval is aan Nederlandstalige kant (Huis van het Nederlands).
Een nog fundamentelere vaststelling is dat de ‘geïntegreerde’ en ‘globale’ aard van het aanbod – dat wil zeggen de katalysatorwerking door de afstemming van de verschillende onderdelen van het aanbod – wordt bedreigd. Twee vaststellingen maken dat gebrek aan coördinatie duidelijk: enerzijds steunt de doorverwijzing van begunstigden steeds meer op informatie uit de opleiding over burgerschap (overheidsinstellingen, sociale diensten), in plaats van op de sociale begeleiding, die kan nagaan of alle noden zijn gelenigd. Anderzijds staan de opleiders in burgerschap en de taalopleiders steeds meer in voor de sociale vragen van de begunstigden uit vrees dat de sociaal begeleiders ze niet zullen behandelen of snel oplossen.
Die verzuiling tussen de verschillende onderdelen van het aanbod bedreigt de integratie ervan en, bij uitbreiding, de globale doeltreffendheid van de voorziening.
De relevantie van het aanbod lijkt tot op zekere hoogte te zijn versterkt door de nieuwe gedwongen take-up, omdat het nut ervan nu gekoppeld is aan de vereiste attesten om sancties te voorkomen of rechten te verwerven. Die administratieve verplichting, gecombineerd met de onleesbaarheid en de verzadiging van de voorziening, lijkt evenwel de perceptie en ervaring van zowel de begunstigden als de werknemers geleidelijk te wijzigen. De voorziening, die oorspronkelijk bedoeld was om de vestiging te begeleiden, wordt steeds meer gezien als een loutere administratieve formaliteit in het vestigingstraject van de buitenlandse personen. Die vaststelling staat in contrast met het hoge tevredenheidspeil van de begunstigden die het traject in 2021 hebben beëindigd (zie Onderzoeksverslag 2021 van het CBAI).
Die evoluerende kijk op de voorziening wordt trouwens versterkt door de prioriteit die wordt gegeven aan het beheer van de stromen: in een context van verzadiging bestaat de doelstelling van de BAPA’s erin om het evenwicht tussen de ‘instroom’ en de ‘uitstroom’ te behouden, soms ten koste van de kwaliteit van het aanbod. Volgens de sociaal begeleiders zou die realiteit zelfs waarneembaar zijn bij de begunstigden, die minder vragen zouden stellen omdat ze weten dat de sociaal begeleiders moeite hebben om hun noden binnen een redelijke termijn te lenigen.
De diversiteit van de profielen en de noden van de doelgroepen die het inburgeringstraject volgen, roept bovendien vragen op over de aanpasbaarheid van het aanbod, met name wat betreft de toegangsmoeilijkheden die de verplichte doelgroepen, vaak onder druk van administratieve en/of persoonlijke termijnen, ondervinden. Een oplossing zou zijn om het aanbod aan opleidingen over burgerschap te verhogen om de voorziening te ontlasten, in het bijzonder voor buitenlandse personen die zich uitsluitend voor de opleidingen over burgerschap inschrijven. Een grondigere aanpassing van het aanbod in functie van de categorieën van begunstigden, bijvoorbeeld door opleidingen (op afstand) in te voeren die specifiek afgestemd zijn op bepaalde profielen, zou de interculturele aanpak van het inburgeringstraject in gevaar kunnen brengen. Een dergelijke evolutie zou nadelig kunnen zijn voor de initiële doelstellingen, meer bepaald in termen van sociale en culturele participatie.
Alles welbeschouwd heeft het onderling verband tussen die verschillende tekortkomingen en de initiële doelstellingen van de voorziening – die na deze periode van wetgevende aanpassing opnieuw moet worden beoordeeld – een weerslag op haar doeltreffendheid vandaag. Die tekortkomingen weerspiegelen trouwens het voorbehoud dat werd gemaakt tijdens de parlementaire debatten over de opleidingsplicht van het inburgeringstraject: een middelenverbintenis, een plicht om te informeren en kwalitatief door te verwijzen, alsook een plicht om de coördinatie tussen de twee gelijkwaardige voorzieningen te verzekeren (gelet op het risico van een onevenwicht en concurrentie). Enkel het voorbehoud over de discriminatie van bepaalde categorieën van buitenlandse personen werd opgeheven. Maar die uitbreiding van de doelgroep met buitenlandse personen, zonder bijkomende middelen, draagt bij tot de verzadiging van de BAPA’s en, van de weeromstuit, tot de discriminatie van die niet-prioritaire doelgroep wat betreft de toegang tot de voorziening.